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Développement rural et agriculture européenne

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Par José Luis Ordóñez

Le besoin d'une agriculture plus efficace et plus ouverte aux marchés doit être rendu compatible, entre autres, avec les préoccupations environnementales, les aspects de qualité et de sécurité alimentaire, l'extensification, l'occupation et l'articulation du territoire.

Présentation.

1. La réforme de la politique agricole commune (PAC) de l'Agenda 2000 a tenté de synthétiser dans le concept de modèle agricole européen les changements que la situation existante exige pour l'agriculture, en particulier les changements qualitatifs liés à la multifonctionnalité. Ainsi, le besoin d'une agriculture plus efficace et plus ouverte aux marchés doit être rendu compatible, entre autres, avec les préoccupations environnementales, les aspects de qualité et de sécurité alimentaire, l'extension, l'occupation et l'articulation du territoire.

2. Les instruments de la PAC de l'Agenda 2000 sont organisés, d'une part, autour des mesures de soutien du marché et des paiements directs aux agriculteurs dans chaque orientation de production. En outre, le règlement horizontal établit le lien entre les aides et la réalisation de certains objectifs environnementaux et la possibilité de moduler les montants des aides. Enfin, le règlement sur le développement rural est configuré comme un ensemble de mesures qui doivent servir de complément aux autres instruments de la PAC pour contribuer à la réalisation des objectifs de l'article 33 du traité.

3. La nouvelle approche intégrée du développement rural dans le cadre de la PAC englobe les différentes lignes d'action qui existent déjà et comprend comme élément nouveau, un ensemble de mesures destinées à soutenir le développement d'activités et de services ruraux non agricoles. De cette manière, la politique agricole de l'UE pénètre dans le monde rural complexe, afin de contribuer à sa préservation et à son développement par la promotion d'une agriculture multifonctionnelle. Les mesures du règlement sur le développement rural sont appliquées à travers un schéma de programmation pluriannuel présenté par les États membres, avec un financement partagé, en fonction des mesures et de la localisation des actions correspondantes, par le FEOGA-Garantie et le FEOGA-Orientation et, dans tous les cas, avec cofinancement national. L'élaboration et la mise en œuvre de programmes de développement rural serviront d'indicateur de la capacité à s'adapter aux nouveaux défis de l'agriculture communautaire et du modèle de réforme de la PAC lui-même.

4. Le développement rural nécessite également d’autres mesures pour améliorer le capital humain, le capital social, les infrastructures et la qualité de vie dans les zones rurales. D'où l'importance d'une articulation complète entre la PAC et les politiques structurelles pour atteindre l'objectif de développement rural dans son sens le plus large. Ce document se concentre sur le développement rural au sein de la PAC.

5. En revanche, les facteurs d'incertitude qui ont conditionné la réforme de la PAC de l'Agenda 2000 continuent d'être présents et de nouveaux sont même apparus. Dans la mesure où ils sont apurés, il sera approprié ou nécessaire de modifier la PAC, soit dans un processus continu de réforme, dans le cadre de la revue dite à mi-parcours ou dans le cadre des perspectives financières suivantes.

6. Dans ce contexte, il convient de réfléchir à la validité des mécanismes mis en place par la PAC pour faire face aux nouveaux défis auxquels le monde rural européen et l'agriculture sont confrontés, notamment en s'adaptant aux engagements découlant des résultats des négociations agraires au sein de la cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

7. Ce document vise à ouvrir un débat sur les points ci-dessus, en esquissant et identifiant plus clairement les différents instruments de la PAC, tant par leur nature et leurs objectifs mêmes que par les conséquences découlant de leur système de financement et par leur compatibilité avec les engagements internationaux. pays de l’Union européenne. Ces réflexions sont liées par une analyse chronologique des principales décisions de la politique agricole et rurale de l'Union européenne et des éléments les plus uniques de l'histoire de la PAC, dans le but que les conséquences de cette analyse puissent être appliquées aux décisions. qui doivent être prises à l'heure actuelle.

Les premiers pas.

8. Bien que les articles 32 et suivants du traité, qui fixent les objectifs et les fondements de la PAC, ne citent pas expressément la politique des structures agraires, ils précisent que "pour atteindre les objectifs visés, un ou plusieurs fonds d'orientation et de garantie agricoles ". Lors de la conférence Stressa, prévue dans le traité lui-même, il a été clairement établi qu '" une corrélation étroite doit être établie entre la politique d'adaptation des structures et la politique des marchés ". Après une période de fonctionnement expérimental, le FEOGA a entamé son action effective en 1964, divisée en deux sections distinctes, Garantie et Orientation, spécifiquement destinées aux marchés et aux structures agricoles.

9. La politique de marché s'est développée rapidement et de manière spectaculaire. En 1962, la première organisation commune de marché (OCM) a été approuvée pour les céréales et bientôt l'OCM dans son ensemble a couvert plus de 85% de la production. Ainsi, un puissant système de protection a été mis en place, basé sur l'unité du marché, la préférence communautaire et la solidarité financière (toutes dépenses à la charge de la Communauté économique européenne), articulant les OCM dans des règlements qui incluent les régimes de prix, les interventions, l'aide et le commerce extérieur.

10. Dès le départ, la politique structurelle a pris du retard par rapport à la politique de marché, déjà dénoncée par le rapport Mansholt comme étant la source de problèmes qui affectent et affecteront l'avenir de la PAC. Les premières dispositions ont été rassemblées sous forme de directives, qu'il faudrait ensuite transposer dans la législation nationale correspondante pour atteindre leur pleine efficacité, et n'apparaissent qu'en 1972. Il s'agit notamment de celles correspondant à la modernisation des exploitations, à l'arrêt des activité agricole et information et formation professionnelle.

11. En 1975, la directive sur l'agriculture de montagne et les zones défavorisées a été approuvée, qui est la première à avoir des effets sur le territoire pour corriger les inégalités naturelles et structurelles. À partir de 1977, il est passé aux règlements (commercialisation et transformation et organisations de producteurs) et même dans les années 80, une deuxième génération de dispositions a commencé (amélioration de l'efficacité des structures agricoles) et les premières mesures environnementales ont été introduites, ainsi que des mesures intégrées et intégrées. programmes régionaux.

12. Dans la politique structurelle, financée par le FEOGA-Orientation, le principe de solidarité financière n'a pas été pleinement maintenu, en appliquant le critère du cofinancement des dépenses publiques entre la Communauté et les États membres.13. Il est évident que la politique des marchés et la politique des structures se sont développées à des vitesses et des intensités différentes, de telle sorte que, dans la pratique, l'allocation des ressources respectives n'a jamais dépassé 95% et 5%, au départ, à l'occasion de la création du FEOGA, il avait été prévu qu'il serait 2/3 et 1/3. Ces dernières années, et malgré la plus grande sensibilité manifestée au développement rural, la répartition des fonds entre les deux piliers de la PAC a continué à refléter le poids budgétaire spécifique différent des deux politiques. Ceci peut être vu dans les tableaux 1 et 2 en annexe, qui montrent la répartition des dépenses en termes absolus et relatifs, pour l'UE-15, entre 1995 et 2001. 14. En outre, le système des avances et des remboursements de la PAC les dépenses fonctionnaient très différemment dans chacune des deux sections du FEOGA, qui avaient également des définitions budgétaires différentes des dépenses (obligatoires dans le FEOGA-Garantie et non obligatoires dans le FEOGA-Orientation).

Une période de grandes réformes.

15. Dans la seconde moitié des années 80, l'Acte unique a introduit le principe de cohésion dans le traité, qui sera ensuite renforcé dans le traité de Maastricht. Les paquets Delors I et II ont initié une véritable politique de cohésion dans les Fonds structurels, sur la base d'une programmation sectorielle et temporelle et, évidemment, d'une répartition territoriale, dans laquelle le principe de concentration géographique a joué un rôle important. Ces programmes ont également affecté le FEOGA-Orientation et la politique antérieure des structures agricoles; En général, le cofinancement national requis était plus faible dans les domaines des actions structurelles préférentielles (objectifs 1 et 5b) que dans les autres.

16. La seconde partie des années 80 a marqué un tournant en ce qui concerne la croissance des dépenses agricoles au titre du FEOGA-Garantie, qui n'a fait l'objet d'aucune limitation. D'une part, les quotas laitiers étaient déjà établis en 1984. En revanche, l'accumulation des excédents et la crise financière de 1987 ont donné lieu à la pré-réforme de 1988, basée sur des stabilisateurs agro-budgétaires pour contrôler les dépenses et les prix, et sur la mise en place d'une Directive Agraire (LDA) comme un limite à la croissance du secteur agricole, les dépenses agricoles, ainsi que les quantités maximales garanties (CMG) pour les principaux produits agricoles. En parallèle, les mesures Mac Sharry «monde rural» ont été introduites (complément aux primes ovines dans les zones défavorisées), ainsi que certaines mesures supplémentaires d'extensification et de reconversion, cofinancées par le FEOGA-Orientation, qui n'ont pas eu beaucoup d'effet. À cette époque, le paquet forestier a été approuvé sous la présidence espagnole (1989), ce qui représentait une nouveauté importante dans le patrimoine communautaire.

17. Mais la véritable réforme n'a eu lieu qu'en 1992, en conséquence, en outre, des pressions extérieures découlant de l'isolement dans lequel se trouvait la Communauté européenne dans les négociations du Cycle d'Uruguay du GATT. En ce sens, il y a eu un changement qualitatif par rapport aux OCM précédentes, basé sur une réduction significative des prix et la mise en place de paiements compensatoires pour cette réduction de prix, payés de manière partiellement déconnectée de la production, par unité de surface. soit par tête de bétail, le tout complété par des mécanismes de contrôle de production plus efficaces (quotas, superficies de base, etc.).

18. Ces paiements compensatoires, bien que n'étant pas strictement des mesures de marché, ont été entièrement financés par le budget communautaire à travers le FEOGA-Garantie. Aux termes de l'Accord agricole du Cycle d'Uruguay du GATT, ils sont conceptualisés comme une boîte bleue, en ce sens qu'ils ne sont pas complètement déconnectés de la production (boîte verte), mais ils ne sont pas soumis aux engagements de réduction des autres aides qui interfèrent avec la production et le commerce (boîte orange).

19. En revanche, les mesures d'accompagnement (mesures agroenvironnementales, préretraite et boisement des terres agricoles), bien que financées par le FEOGA-Garantie, ne font pas dans un premier temps l'objet d'une programmation et maintiennent un cofinancement national. Les mesures d'accompagnement sont classées dans la catégorie verte dans la terminologie de l'Accord agricole du GATT du Cycle d'Uruguay.

20. Avec la réforme de 1992, une certaine culture de la multifonctionnalité a commencé, qui sera ensuite développée dans l'Agenda 2000, avec des éléments qui affectent plus directement la planification des zones rurales. D'une part, les quotas, les superficies de base et les droits à prime stabilisent l'activité agricole et empêchent les délocalisations. En revanche, les mesures d'accompagnement ont une base territoriale évidente.

L'agenda 2000.

21. L'Agenda 2000 aborde conjointement la réforme de la PAC elle-même, le début des négociations d'adhésion avec les pays d'Europe centrale et orientale (PECO), la nouvelle réforme des Fonds structurels et les perspectives financières pour la période 2000-2006. 22. En ce qui concerne la PAC, la réforme de l'Agenda 2000 qualifie les principaux objectifs et lignes directrices énoncés dans le traité, poursuivant et approfondissant les lignes directrices ouvertes avec la réforme de 1992. La sécurité alimentaire passe d'un contenu quantitatif à un contenu plus qualitatif et de sécurité en termes de santé et de sécurité, et a un impact plus fort sur la politique de qualité, les appellations d'origine et les méthodes de production particulières, ainsi que la protection du bien-être animal. Ainsi commence une politique qui promeut l'image de qualité des produits européens dans le monde.

24. La stabilité des revenus agricoles reste un objectif de la PAC. La possibilité de modulation et de redistribution de l'aide est introduite, ainsi que sa conditionnalité à la contribution à la préservation d'une agriculture durable et des progrès sont également réalisés dans l'intégration des objectifs environnementaux. La possibilité de sources alternatives de revenus et d'emplois dans les zones rurales est également envisagée, afin de contribuer à la cohésion économique et sociale.

25. Dans le cadre des débats de l'Agenda 2000, le Conseil (Agriculture) et le Conseil européen ont défini le modèle européen d'agriculture dans le cadre de la multifonctionnalité, basé sur trois fonctions:. Économique, occupation et gestion du territoire. de conservation et d’entretien de l’environnement et du paysage.

26. Plus précisément, le Conseil européen de Luxembourg de décembre 1997 établit qu '«en tant que secteur économique, l'agriculture européenne doit être multifonctionnelle, durable, compétitive et répartie sur tout le territoire européen, y compris les régions touchées par des problèmes spécifiques». Cependant, la multifonctionnalité n'est pas reflétée littéralement dans les textes des règlements approuvés ou dans les schémas budgétaires correspondants.

27. La réforme des OCM dans les grands secteurs se poursuit avec l'orientation amorcée en 1992, avec un effet, en tout cas, sur une plus grande prise en compte des préoccupations et des objectifs environnementaux et sur un certain découplage des aides de la production. La compensation de la baisse des prix avec l'augmentation des primes n'est plus complète; les montants de la plupart des aides aux cultures arables sont mis en équivalence; un complément aux primes bétail est introduit sous forme d'enveloppes nationales; l'extensification et le maintien du gel volontaire des terres sont renforcés.

28. Cependant, la principale nouveauté est le règlement horizontal qui établit des dispositions communes applicables aux régimes d'aides directes aux agriculteurs. Les États membres s'engagent à adopter des mesures environnementales, établissant les sanctions appropriées en cas de non-respect, ce qui peut conduire à la suppression des bénéfices de l'aide (écoconditionnalité). En outre, les États membres peuvent décider de déduire le montant des paiements, jusqu'à 20%, sur la base du montant total des paiements accordés, de la rentabilité de l'opération en termes de marge brute standard ou de la main-d'œuvre utilisée (modulation). Les montants déduits du fait de l'écoconditionnalité et de la modulation sont mis à la disposition des États membres en tant que contribution communautaire pour le financement de certaines mesures de développement rural (préretraite, indemnités compensatoires pour les zones défavorisées, mesures agroenvironnementales et boisement terre).

29. Le règlement sur le développement rural simplifie et unifie les lignes d'action existantes, en les regroupant dans un texte unique dans lequel sont toutefois incorporées de nouvelles caractéristiques importantes. Certaines mesures dont les bénéficiaires ne doivent pas être exclusivement des agriculteurs sont consolidées (sylviculture, promotion des adaptations de développement en milieu rural, etc.). Les mesures d'accompagnement font également l'objet d'une programmation. Les mesures d'accompagnement sont financées par le FEOGA-Garantie, ainsi que par des indemnités compensatoires pour les zones défavorisées et avec des limitations environnementales. Les autres mesures sont financées par le FEOGA-Garantie dans les domaines non couverts par l'Objectif 1, alors que dans celles-ci elles sont financées par le FEOGA-Orientation, qui finance également le programme LEADER + sur l'ensemble du territoire. Il existe une plus grande marge de liberté dans les limites des aides et dans les pouvoirs des États membres pour définir et programmer les actions correspondantes, même lorsque le lien entre les aides et les disciplines environnementales est généralement intensifié. Il existe une plus grande flexibilité dans l'autorisation de certaines aides nationales.

30. La réforme de la PAC de l'Agenda 2000 est en pleine période de mise en œuvre. Les États membres ont fait un usage différent de la marge de manœuvre qui leur est accordée par la réforme elle-même pour son application, ainsi que pour la répartition de certains montants de la PAC convenus lors du Conseil européen de Berlin en mars 1999. Les programmes de développement rural ont ont été présentés par les États membres en fonction de leurs besoins et priorités spécifiques, et des différences importantes peuvent être constatées entre les uns et les autres, en ce qui concerne la structure des ressources affectées aux différentes lignes de développement rural. Seuls deux États membres appliquent actuellement la modulation des montants d'aide prévue par le règlement horizontal.

Perspectives d'avenir.

31. Outre les nouvelles sensibilités et demandes de la société européenne et des consommateurs, les facteurs d'incertitude qui ont conditionné la réforme de la PAC de l'Agenda 2000 sont toujours présents et conditionneront également un ajustement ou une nouvelle réforme de celle-ci. Ces facteurs sont:. Élargissement de l'UE aux PECO. Problèmes budgétaires. Engagements et négociations à l'OMC.

32. Les aspects agricoles de l'élargissement de l'Union européenne aux PECO ont un impact et des conséquences budgétaires importants. Selon le calendrier existant, ratifié par le Conseil européen de Laeken, les négociations agraires avec le groupe des 10 pays devraient s'achever en 2002 et l'incorporation effective devrait avoir lieu en 2004. Il n'est pas prévisible que dans ses aspects purement simples l'incorporation des agraires provoque un changement dans l'orientation de la PAC.

33. Il est clair que l'incorporation du PECO modifiera les équilibres budgétaires et financiers existants. On peut estimer, d'après les études les plus récentes disponibles, qu'avec les calendriers prévus et si une période transitoire est établie dans laquelle il existe un schéma de phasage raisonnable, l'expansion pourrait s'inscrire dans les perspectives financières pour la période 2000- 2006.

34. La Conférence ministérielle de l'OMC, tenue à Doha du 9 au 14 novembre 2001, a lancé un nouveau cycle mondial, qui comprend les négociations sur l'agriculture déjà engagées précédemment au titre de l'article 20 de l'Accord sur l'agriculture, et a établi un calendrier prévoyant une accord sur les engagements en agriculture pour le 31 mars 2003 et achèvement de la négociation globale au plus tard le 1er janvier 2005.

35. Du point de vue de ce document, les éléments les plus importants pour l'UE dans les négociations de l'OMC seront de savoir comment intégrer les préoccupations non commerciales, en particulier la multifonctionnalité et le modèle agricole européen, dans les engagements, ainsi que dans les engagements de réduction de l'aide intérieure. qui produit des distorsions dans les échanges et, en définitive, la définition et les engagements concernant les trois cases (verte, bleue et orange) dans lesquelles l'aide intérieure est actuellement classée.

36. La coïncidence de plusieurs rapports et décisions importants prévus au Conseil européen de Berlin lors de l'approbation de l'Agenda 2000 a donné lieu à l'idée d'une révision à mi-parcours de la PAC (revue à mi-parcours). Une réforme majeure tenant compte des évolutions imposées par les facteurs d'incertitude susmentionnés pourrait mieux cadrer avec l'horizon des perspectives financières à partir de 2007. 37. Cependant, le débat sur une future réforme de la PAC est en cours. Il est désormais ouvert et la plupart des États membres et des agents sociaux avancent des idées ou défendent leur propre modèle de réforme. Dans tous, même avec des orientations et des idées différentes voire contradictoires, le développement rural joue un rôle essentiel. 8. L'agriculture européenne doit s'adapter à une situation de marchés plus ouverts et compétitifs, avec des préoccupations accrues concernant les questions de sécurité et de qualité des aliments, y compris le bien-être animal, et avec un lien permanent avec le respect de la durabilité et la conservation de l'environnement et du paysage .
Dans cette adaptation, des axes spécifiques de développement rural sont particulièrement importants pour améliorer la productivité et surmonter les problèmes structurels, ainsi que pour compenser les handicaps naturels et les éléments de multifonctionnalité qui ne sont pas directement payés par le marché. 39. L'articulation finale de ces lignes, ainsi que celle de l'ensemble des instruments de la PAC, devra être esquissée d'une manière compatible avec les engagements acquis à l'OMC. En tout état de cause, pour avancer dans le débat de fond sur l'avenir de la PAC et le développement rural, une réflexion préalable est nécessaire tant sur les concepts à utiliser que sur les instruments possibles de la politique agricole. Le questionnaire qui suit est destiné à inviter à une réflexion sur ces concepts et instruments.

Problèmes.

I: Quels devraient selon vous être les axes prioritaires de la politique de développement rural? .. L'adaptation des exploitations agricoles et leur structure à la nouvelle situation de plus grande compétitivité? .. La compensation des handicaps naturels ou permanents des zones les plus défavorisées de la Communautaire, pour assurer la permanence des agriculteurs et l'occupation du territoire.? L'articulation de l'agriculture et de l'agroalimentaire à la politique de sécurité alimentaire, ainsi qu'à celle de la qualité et des modes de production spécifiques exigés par les consommateurs et la société? La contribution des exploitations agricoles, dans le cadre d'une agriculture durable, à la conservation et le maintien de l'environnement, du paysage et du territoire? .. Atteindre, en collaboration avec d'autres instruments et politiques, un cadre de vie adéquat en milieu rural? .. La création d'alternatives de revenus en milieu rural?.

II. La politique de développement rural doit rester suffisamment flexible pour s'adapter à la diversité de l'agriculture européenne. Mais jusqu'où peut aller la marge de manœuvre des États membres dans l'application des critères de subsidiarité à la PAC pour conserver son caractère «commun»? Pensez-vous que la politique de développement rural devrait maintenir une série de lignes de base communes (par exemple, des indemnités compensatoires ou des mesures agroenvironnementales), sur une base obligatoire et avec des montants, des définitions et des engagements communs, pour garantir l'identité de la politique de développement? sur tout le territoire communautaire?

III. Pensez-vous que dans une politique de développement rural renforcée, le cofinancement national pourrait constituer une difficulté supplémentaire importante pour certains États membres confrontés à des problèmes budgétaires (internes ou découlant des engagements du pacte de stabilité), en particulier pour les futurs nouveaux États membres?

IV. Pensez-vous qu'une application homogène de l'écoconditionnalité et une modulation obligatoire appliquée avec des critères communs dans toute l'UE, serait un mécanisme efficace pour augmenter les fonds du deuxième pilier?

V. Pensez-vous que les aides liées à la multifonctionnalité, fondées sur l'unité d'exploitation et d'emplois générés dans l'agriculture, pourraient être une part importante du soutien à l'agriculture en tant que type d'aide totalement déconnecté de la production?

VU. Pensez-vous qu'un éventuel transfert important de ressources du premier au deuxième pilier de la PAC pourrait affecter le maintien du niveau de revenu des différents groupes d'agriculteurs? Dans ce cas, pensez-vous que cela devrait être fait en appliquant les critères d'allocation des ressources de la politique de développement rural? Jugez-vous utile d'utiliser des critères transparents similaires à ceux utilisés dans les politiques structurelles et de cohésion? Pensez-vous que les problèmes de gestion et de contrôle, ainsi que les coûts de transaction, peuvent être un facteur limitant pour ce transfert?

VII. Selon vous, quelle devrait être la répartition des ressources dans les deux principaux instruments de la PAC:. premier pilier (politique de soutien des marchés et paiements directs aux agriculteurs) .. deuxième pilier (mesures de développement rural)?.

VIII. Pensez-vous qu'une éventuelle réduction des aides à la surface, pour apporter un financement supplémentaire au deuxième pilier, devrait être réalisée de manière linéaire ou, au contraire, en appliquant des critères de cohésion (petits agriculteurs, zones défavorisées, etc.) dans un tel qui affectent davantage les catégories d'agriculteurs bénéficiant d'un rendement de référence de leurs terres supérieur à la moyenne communautaire? Ne pensez-vous pas que la deuxième option renforcerait la position communautaire pour la continuité de la boîte bleue dans les prochaines négociations de l'OMC?

IX. Pensez-vous que les ressources d'une éventuelle application obligatoire et communautaire de la modulation du montant de l'aide pourraient être utilisées pour résoudre le problème du cofinancement du développement rural, en réduisant le pourcentage de financement des États membres?

X. Pensez-vous que dans les perspectives futures de la PAC et du développement rural, il serait opportun de fusionner les deux sections FEOGA et de rechercher, avec des critères de cohésion, une solution claire au principe de solidarité financière de la PAC?

Envoyé par: José Luis Ordóñez


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